Nozione di terreno edificabile e conseguenze fiscali
di Sandro Cerato - Direttore Scientifico del Centro Studi TributariIn ambito tributario l’individuazione di un terreno qualificabile come edificabile o agricolo assume particolare rilievo in tutti i settori impositivi.
Il legislatore è intervenuto in passato con l’articolo 36, comma 2, D.L. 223/2006, secondo cui un’area deve considerarsi utilizzabile a scopo edificatorio in base al piano regolatore adottato dal Comune, anche se non ancora approvato dalla Regione.
Si è quindi dato rilievo ad una nozione di edificabilità “potenziale” in quanto l’inclusione di un’area come edificabile in un piano regolatore solamente adottato dal Comune non consente al proprietario di costruire un immobile al di sopra di tale terreno.
È infatti necessario attendere la successiva approvazione definitiva del piano regolatore da parte della Regione ed i successivi piani attuativi finalizzati all’effettiva edificabilità.
Riprendendo le conseguenze che la nozione di terreno edificabile assume in ambito tributario, basti pensare a cosa accade in ambito Iva, il cui articolo 2 D.P.R. 633/1972 esclude il presupposto oggettivo (con conseguente estraneità della cessione ai fini di tale tributo) solamente alle cessioni di terreni non suscettibili di utilizzazione edificatoria.
Al contrario, tutto ciò che si qualifica come edificabile assume rilievo quale cessione rilevante ai fini Iva.
Per quanto riguarda l’Irpef, l’articolo 67 Tuir considera sempre plusvalente quale reddito diverso (a prescindere dal periodo di possesso e dal titolo di acquisto) la cessione di terreni suscettibili di utilizzazione edificatoria, mentre per quelli agricoli la plusvalenza rileva solamente se tra l’acquisto e la cessione non sono intercorsi più di cinque anni, ed è in ogni caso esclusa se il terreno è stato acquisito per successione o donazione.
In ambito dottrinale, lo Studio del Notariato n. 16-2018/T è intervenuto in relazione al concetto di terreno suscettibile di utilizzazione edificatoria, distinguendolo dall’ipotesi di terreno agricolo.
Tale documento evidenzia che la citata norma del D.L. 223/2006 ha stabilito due principi fondamentali: in primo luogo un terreno è considerato edificabile ai fini fiscali anche quando lo strumento urbanistico non è efficace per mancanza dell’approvazione da parte della Regione (si tratta quindi di un’edificabilità potenziale). Ed inoltre un terreno può già considerarsi edificabile anche in mancanza degli strumenti attuativi (piani di lottizzazione, piani particolareggiati, ecc.), in assenza dei quali, come già detto, non è possibile concretamente procedere con la costruzione.
A conferma dell’indicazione normativa, la Suprema Corte a Sezioni Unite con la sentenza n. 25506 del 28.09.2018 ha confermato, sia pure criticamente, che l’individuazione di un terreno edificabile deve avvenire in base alle indicazioni urbanistiche.
Tuttavia, non sono mancate delle sentenze che hanno invece sposato una nozione di edificabilità di fatto (Cassazione n. 20137 del 16.11.2016, n. 23026 dell’11.11.2016 e n. 564/2017) secondo cui un terreno può avere una vocazione edificatoria di fatto anche al di fuori di una previsione programmatica.
A tal fine assumono importanza alcuni indici, quali la vicinanza ad un centro abitato, lo sviluppo edilizio raggiunto dalle zone adiacenti, l’esistenza di servizi pubblici essenziali, ecc..
Il Notariato ritiene di non aderire a tale filone interpretativo in quanto non conforme alle indicazioni fornite con il D.L. 223/2006 che ha voluto dare rilievo ad elementi di diritto (almeno l’approvazione da parte del Comune) e non a quelli di fatto.
Infine, si segnala anche un altro orientamento della Cassazione (sentenze n. 23845/2016, n. 7513/2016, n. 20950/2015 e n. 23316/2013) secondo cui solamente i terreni in cui non è possibile costruire alcunché possono considerarsi non suscettibili di utilizzazione edificatoria, con la conseguenza che tutti gli altri devono invece considerarsi edificabili.
Secondo il citato Studio del Notariato anche queste indicazioni non possono essere accettate in quanto troppo assolute.
Il concetto di “suscettibile di utilizzazione edificatoria” deve essere individuato, in ambito fiscale, dalla legislazione urbanistica, con la conseguenza che possono considerarsi edificabili quei terreni in cui è previsto un altro indice di edificabilità ed una destinazione del terreno a divenire qualcos’altro (ad esempio un nuovo insediamento produttivo).
Al contrario, non possono essere considerati edificabili quei terreni in cui l’edificazione è consentita in maniera ridotta e tale da non realizzare una trasformazione del territorio che necessita di opere di urbanizzazione.
