Fondo pluriennale vincolato e investimenti in lavori pubblici
di Giuseppe RodighieroIl principio della competenza finanziaria potenziata, previsto dall’ordinamento contabile degli enti locali ed entrato in vigore dal 2015, stabilisce che le entrate dell’ente vengono accertate, e le sue spese impegnate, nell’esercizio in cui entrambe vengono a scadenza.
In presenza di una differenza temporale tra l’accertamento dell’entrata e l’imputazione della spesa, che risulta esigibile dall’esercizio successivo a quello in cui è stata accertata l’entrata in parola, è possibile garantire la copertura finanziaria delle spese future attraverso l’istituto contabile del fondo pluriennale vincolato (FPV). Esso, nel caso di spese cc.dd. “in conto capitale”, ovvero per investimenti, tra gli altri, in lavori pubblici, viene a costituirsi al momento del primo impegno di spesa relativa all’intero quadro economico di spesa.
Più specificatamente, l’articolo 183, comma 3, D.Lgs. 267/2000 (Testo Unico Enti locali) stabilisce che si possono finanziare con il FPV tutte le spese degli esercizi successivi relative ad investimenti per lavori pubblici solo a seguito di gara formalmente indetta, con aggiudicazione definitiva entro l’esercizio successivo. In difetto, l’entrata accertata va a costituire il risultato di amministrazione, sottraendola così al finanziamento del quadro economico di spesa programmato.
Nondimeno, il principio contabile, di cui all’allegato 4/1, punto 5.4 del D.Lgs. 118/2011, in deroga alla disciplina ordinaria ut supra, specifica che si possono finanziare con il FPV tutte le spese all’interno del quadro economico di un investimento qualora, in alternativa:
- vengono impegnate talune voci di spesa all’interno del quadro economico generale, ad esclusione di quelle di progettazione, dalle quali si palesa la volontà di realizzare l’opera pubblica;
- vi è l’espletamento di una delle procedure di affidamento, in particolare la pubblicazione di un bando, oppure l’affidamento diretto dei lavori o l’utilizzo della procedura negoziata attraverso l’invio di lettere a taluni soggetti, invitandoli a formalizzare un’offerta.
Rispetto alla seconda tra le deroghe in elenco, quella che permette di mantenere “coperti” con il FPV gli impegni di spesa da pagare in esercizi futuri, in ragione dell’impegno di una o più spese del quadro economico dell’investimento, può creare seri dubbi su quali spese consentano la sussistenza dei presupposti ex lege.
Infatti, escludendo quelle di progettazione, l’ente locale dovrà impegnare quelle spese con le quali possa “(..) dimostrare di avere effettivamente e concretamente avviato il procedimento di impiego delle risorse per la realizzazione del lavoro pubblico” (cfr. Corte dei Conti, Delibera nr. 23/SEZAUT/2015 e nr. 32/SEZAUT/2015).
A tal proposito, si evidenzia che la formazione del FPV non può essere legittimata, per esempio, dall’esistenza di un impegno in uscita riconducibile ad un “atto preliminare e prodromico” all’avvio di una gara, come per esempio il solo versamento del contributo all’Autorità nazionale anti corruzione (cfr. Corte dei Conti, Lombardia/104/2016/PAR).
D’altro canto, possono confluire nel FPV le spese relative all’intero quadro economico, qualora siano state impegnate nell’esercizio talune spese tecniche dalle quali possa palesarsi la volontà di realizzare l’opera pubblica, come quelle per la direzione lavori, oppure per il coordinamento sicurezza in fase esecutiva delle opere, come pure le spese per autorizzazioni ulteriori rispetto a quelle comunali. In tal senso si esprime anche la Regione autonoma della Valle d’Aosta, nell’ambito del proprio servizio di consulenza, con proprio parere del 21 giugno 2016.
È evidente, in ogni caso, la difficoltà dell’ente locale di dimostrare l’avvio del procedimento di impiego delle risorse accertate. Quindi, sarebbero quanto mai opportuni chiarimenti in tal senso da parte del legislatore, per evitare costituzioni di FPV in assenza dei requisiti ex lege.
Novità introdotte dalla Legge di bilancio 2018
Altresì, risulta opportuno evidenziare che la L. 205/2017 (legge di Bilancio 2018), all’articolo 1, comma 880, consente agli enti locali di utilizzare le risorse accantonate al fondo pluriennale vincolato, costituito nel 2016 per finanziare spese per lavori pubblici, che non sono state impegnate, conservandole nel fondo in commento dell’esercizio 2017.
Ciò a condizione che la spesa da finanziare con detto fondo afferisca lavori pubblici rispetto ai quali siano state attivate procedure di affidamento entro l’esercizio 2017, con esistenza di un progetto esecutivo con relativo cronoprogramma di spesa.
La norma in commento mutua in parte quanto disposto dall’articolo 1, comma 467, L. 232/2016 (Legge di bilancio 2017), che prevedeva anche nel 2016 la medesima possibilità di costituzione del FPV con entrate accertate nel 2015 e destinate a finanziare spese non ancora impegnate in quest’ultimo anno. Anche in questo caso, vigeva la necessaria esistenza di un progetto esecutivo con cronoprogramma di spesa. In più, la disciplina di favore era subordinata all’approvazione da parte dell’ente del bilancio di previsione 2017-2018-2019 entro il mese di gennaio 2017.
Quanto disposto dalla legge di Bilancio 2017, infatti, poteva creare delle iniquità tra quegli enti locali che nel 2016 sono riusciti a far affluire nel FPV le risorse vincolate accertate nel 2015, nonostante l’assenza dei requisiti prescritti dal principio contabile, e quegli enti che nel 2017, nelle medesime circostanze, non potevano utilizzare entrate dell’esercizio precedente per finanziare investimenti.
Ecco che allora è apparso ragionevole l’intervento del legislatore nel 2017, il quale ha prorogato questa sorta di “sanatoria” per quegli enti che non riescono a costituire il FPV secondo le regole ordinarie.
D’altro canto, in entrambi i casi dette risorse contribuirebbero alla formazione del risultato di amministrazione, se nell’esercizio successivo a quello di riferimento del FPV non fossero assunti i relativi impegni di spesa.
