Il riordino dell’attività di analisi del rischio: il ruolo sinergico dell’Ade e della Gdf
di Gianfranco AnticoNel corso degli ultimi anni, obiettivo del legislatore è stato quello di costruire un sistema fiscale fondato sulla compliance, piuttosto che sui controlli vecchio stile, attuando nuove forme di comunicazione con il contribuente, più idonee ad incentivare l’assolvimento spontaneo degli obblighi tributari, evidenziandogli eventuali dimenticanze, così da ridurre la distanza tra Amministrazione e cittadini.
Tuttavia, il contrasto all’evasione risulta ancora necessario, atteso che l’evasione fiscale continua a produrre effetti economici negativi molto rilevanti, che impattano in generale sul funzionamento del sistema economico, alterando il mercato.
E, quindi, in un momento economico-sociale particolarmente delicato, appare di fondamentale importanza individuare i soggetti da sottoporre a controllo e il mezzo di accertamento da utilizzare, puntando l’occhio su quei contribuenti che presentano redditi risibili, al di fuori dalla realtà e privi di valide giustificazioni, “evitando di disperdere energie in contestazioni di natura essenzialmente formale o di esiguo ammontare” (così si legge nella circolare n. 16/E/2016).
Senza sottacere che un avviso di accertamento deve essere giusto (non c’è cosa più ingiusta che percepire l’atto come ingiusto). Diversamente, la ricerca delle zone franche, l’individuazione di punti di opacità delle norme, l’utilizzo di strumenti di sfruttamento delle norme giuridiche, l’evasione classica prêt-à-porter, così come l’elusione confezionata su misura, diventano per il contribuente le strade da percorrere.
Il fattore vincente è dato da una attenta attività preventiva di analisi del rischio, in relazione ai vari settori di attività economica (commerciale, servizi, professionale), tenendo conto delle peculiari caratteristiche socioeconomiche dei diversi ambiti territoriali.
Pertanto, con l’articolo 2, D.Lgs. 13/2024, in attuazione dei principi e criteri direttivi di cui all’articolo 17, L. 111/2023, il legislatore delegato ha proceduto al riordino e al potenziamento delle disposizioni, attualmente contenute in una pluralità di fonti, al fine di pervenire ad un quadro normativo coerente ed unitario, che consenta azioni mirate ed efficaci, senza pregiudicare le garanzie dei contribuenti.
Il vasto patrimonio informativo di cui dispone l’Amministrazione finanziaria, per essere correttamente valorizzato ed efficacemente utilizzato, richiede strumenti e tecniche di analisi sempre più evoluti, così da riuscire “a trasformare i dati in informazioni e le informazioni in conoscenza” (cfr. relazione illustrativa al provvedimento).
In tale contesto, si legge sempre nella relazione illustrativa al provvedimento, l’analisi del rischio in materia fiscale, grazie alla disponibilità e al tempestivo utilizzo delle informazioni rilevanti, consente di operare interventi idonei a garantire la prevenzione ex ante, oltre che la repressione ex post, nonché l’attuazione di azioni mirate, circoscrivendo i controlli nei confronti di soggetti a più alto rischio fiscale.
Il potenziamento dell’attività di analisi del rischio è stato ampiamente valorizzato anche nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), che, a completamento delle «azioni», prevede diverse «riforme», tra queste, quella denominata «Riduzione del tax gap» (cioè la differenza fra il gettito teorico e quello effettivo), secondo cui «L’obiettivo del potenziamento dei controlli sarà realizzato attraverso selezioni più mirate dei contribuenti a maggiore rischio di evasione, rese possibili dall’applicazione di strumenti di data analysis più avanzati e dall’interoperabilità delle banche dati». Tra gli strumenti di data analysis vengono citate le «tecniche sempre più avanzate come intelligenza artificiale, machine learning, text mining, analisi delle relazioni».
Il comma 1, dell’articolo 2, D.Lgs. 13/2024, detta alcune definizioni finalizzate a perimetrare in maniera esaustiva il processo di analisi del rischio, chiarendo che lo stesso può basarsi anche sull’utilizzo di soluzioni di machine learning e intelligenza artificiale, che meritano di essere evidenziate:
a) analisi del rischio: il processo, composto da una o più fasi, che, al fine di massimizzare l’efficacia delle attività di prevenzione e contrasto all’evasione fiscale, alla frode fiscale e all’abuso del diritto in materia tributaria, nonché di quelle volte a stimolare l’adempimento spontaneo, tramite modelli e tecniche di analisi deterministica ovvero probabilistica, nel rispetto della normativa in materia di trattamento di dati personali, utilizza, anche attraverso la loro interconnessione, le informazioni presenti nelle basi dati dell’Amministrazione finanziaria, ovvero pubblicamente disponibili, per associare, coerentemente a uno o più criteri selettivi, ovvero a uno o più indicatori di rischio desunti o derivati, la probabilità di accadimento a un determinato rischio fiscale, effettuando, ove possibile, anche una previsione sulle conseguenze che possono generarsi dal suo determinarsi;
b) rischio fiscale: il rischio di operare, colposamente o dolosamente, in violazione di norme di natura tributaria, ovvero in contrasto con i principi o con le finalità dell’ordinamento tributario;
c) criterio selettivo: identificazione e tipizzazione di una condotta, monosoggettiva o plurisoggettiva, idonea a concretizzare un rischio fiscale;
d) indicatore di rischio desunto o derivato: risultato di un processo di profilazione finalizzato a ottenere ulteriori caratterizzazioni dei contribuenti oggetto di analisi;
e) analisi deterministica: insieme dei modelli e delle tecniche di analisi basati sul raffronto e sull’elaborazione di dati, riferiti a uno o più contribuenti, ovvero a uno o più periodi di imposta, volti a verificare, tramite criteri selettivi fondati su relazioni non probabilistiche, l’avveramento di un rischio fiscale, in tutto o in parte definibile prima dell’avvio dell’analisi;
f) analisi probabilistica: insieme dei modelli e delle tecniche di analisi che, sfruttando soluzioni di intelligenza artificiale, ovvero di statistica inferenziale, consentono di isolare rischi fiscali, anche non noti a priori, che, una volta individuati, possono essere utilizzati per l’elaborazione di autonomi criteri selettivi, ovvero permettono di attribuire una determinata probabilità di accadimento a un rischio fiscale noto.
Il successivo comma 2, dello stesso articolo 2, D.Lgs. 13/2024, conferma che i risultati dell’analisi del rischio, oltre che per le finalità di prevenzione e contrasto all’evasione ed elusione fiscale, nonché di stimolo dell’adempimento spontaneo, possono essere utilizzati anche per lo svolgimento di controlli preventivi.
Il comma 3, dell’articolo 2, D.Lgs. 13/2024, per assicurare una visione interconnessiva e completa dei dati e delle informazioni disponibili, prevede che – indipendentemente dalle specifiche finalità di acquisizione – l’Agenzia delle entrate possa utilizzare, nello svolgimento delle attività di analisi del rischio fiscale, di controllo e di erogazione di servizi, tutte le informazioni presenti nelle basi dati di cui dispone, ivi comprese quelle presenti nell’Archivio dei rapporti finanziari e quelle relative alle fatture elettroniche.
Particolare importanza assumono gli ultimi commi dell’articolo 2, D.Lgs. 13/2024. In particolare:
- il comma 7 riconosce alla Guardia di finanza la possibilità di utilizzare le informazioni presenti nelle banche dati di cui essa ha la disponibilità, anche tramite interconnessione tra loro e con quelle di archivi e registri pubblici, ovvero pubblicamente disponibili, allineando le prerogative in materia di anali di rischio a quelle previste per l’Agenzia delle entrate;
- il comma 9 consente all’Agenzia delle entrate e alla Guardia di finanza, per le finalità di prevenzione e contrasto all’evasione fiscale, alla frode fiscale e all’abuso del diritto in materia tributaria, di condividere tutte le informazioni e gli strumenti informatici di cui dispongono, previa stipula di appositi protocolli d’intesa, ove ciò sia possibile e, pertanto, non ostino i vigenti regimi di trattamento di dati personali, di riservatezza o di segretezza (ad esempio riguardanti documenti classificati, documenti coperti da segreto istruttorio, ecc.). A questo scopo, possono essere costituite, conformemente ai rispettivi ordinamenti, unità integrate di analisi del rischio, così da rafforzare la capacità dell’Amministrazione finanziaria di contrastare i fenomeni lesivi delle ragioni erariali, creando effetti sinergici ed evitando la duplicazione di investimenti infrastrutturali e umani, e la sovrapposizione delle attività.
