La circolare ADM n. 9/2024: le violazioni e i reati ostativi al rilascio dell’autorizzazione AEO

• una descrizione armonica e strutturata della normativa a riguardo e;
• le indicazioni per garantire un’uniformità procedurale nei confronti di tutti gli operatori economici.

Il nuovo documento ribadisce che l’autorizzazione in esame ha un ruolo chiave per l’ambito delle Customs Decisions e, in generale, delle semplificazioni doganali, fungendo da “lasciapassare” per il rilascio delle altre autorizzazioni/semplificazioni previste dalla legislazione doganale; i criteri già esaminati per la concessione dello status di AEO, infatti, non saranno, in genere, più oggetto di verifica (articolo 38 par. 5 CDU), ma solo esaminati gli elementi e/o i requisiti relativi alla specifica semplificazione.

L’AEO nasce, infatti, con l’intento di attestare l’affidabilità dell’operatore nello svolgimento di operazioni doganali nell’ambito dell’evoluzione del commercio internazionale, ponendo al centro la sicurezza degli scambi per i diversi attori coinvolti (dogana e operatori economici quali produttori, importatori, esportatori, vettori, spedizionieri).

Il raggiungimento di questo obiettivo comporta un riconoscimento di affidabilità nei confronti della Pubblica Amministrazione e di clienti/fornitori, assicurando l’adozione di elevati standard di sicurezza della catena di approvvigionamento (inquadrabili tra i vantaggi indiretti).

La circolare n. 9/D/2024 ribadisce che l’autorizzazione AEO è rilasciata al richiedente (non ai suoi partners commerciali) e che solo quest’ultimo può beneficiare dei vantaggi previsti e, richiamando il dettato del CDU (articolo 38 par. 5 e 6 CDU), ne analizza i vantaggi diretti ed indiretti.

Tra i vantaggi diretti figurano:

• accesso agevolato alle semplificazioni doganali;
• previsione di minori controlli fisici e documentali (beneficio che resta sussidiario rispetto alla valutazione dei rischi per la specifica operazione);
• notifica preventiva (vantaggio che consente all’operatore una migliore pianificazione logistica);
• trattamento prioritario in caso di controllo.

Tra le ulteriori agevolazioni indirette, vengono menzionati:

• l’esonero dalla prestazione della garanzia in caso di introduzione delle merci nei depositi fiscali ai fini Iva;
• la possibilità di esonero dall’obbligo di prestare cauzione sia nel settore doganale sia nel settore accise, trattandosi di soggetti di “notoria solvibilità” (beneficio attualmente previsto dall’articolo 90, TULD e richiamato anche dall’articolo 5, comma 3, lett. a) del Testo Unico delle Accise);
• l’esercizio della rappresentanza doganale in altro Stato membro;
• la riduzione dell’ammontare della garanzia globale;

Ancorché non menzionato nella circolare n. 9/D/2024, va ricordata, inoltre, la possibilità dell’utilizzo del cd. Metodo 2 per la pesatura dei container prevista dalla Regola VI/2 della convenzione Solas 74 – Safety of life at Sea, come emendata dalla risoluzione MSC. 380(94) del 21.11.2014 (determinazione della massa lorda verificata del contenitore).

Nonostante lo status AEO non sia obbligatorio, per accedere ad alcune semplificazioni doganali questo diventa imprescindibile.

La circolare n. 9/D/2024, inoltre, ai fini della verifica dell’espletamento delle formalità doganali, sottolinea l’importanza dell’utilizzo del codice EORI dell’operatore economico per agevolare la tracciabilità delle operazioni doganali effettuate e la loro conformità ripercorrendo i requisiti necessari per l’ottenimento dell’autorizzazione AEO.

L’articolo 39, lett. a), CDU, stabilisce che la “conformità alla normativa doganale e fiscale” è soddisfatta se il richiedente non ha commesso violazioni gravi o ripetute della normativa inerente e se non ha compiuto reati gravi in relazione all’attività economica svolta.

Tale condizione, essenziale per il rilascio dell’AEO, è soddisfatta se, nel corso degli ultimi tre anni anteriori alla presentazione dell’istanza, non è stata adottata alcuna decisione da parte di un’autorità amministrativa o giudiziaria che concluda che:

• il richiedente, o
• la persona o le persone responsabili del richiedente o che esercita il controllo sulla sua gestione, o
• il dipendente o i dipendenti responsabili delle questioni doganali all’interno della società

abbiano commesso violazioni gravi o ripetute della normativa doganale o fiscale in relazione alla propria attività economica o che abbiano precedenti di reati gravi in relazione alla propria attività economica compresa, se del caso, l’attività economica del richiedente.

Nell’ottica di non penalizzare senza concreto motivo il richiedente, il citato requisito può essere considerato soddisfatto se l’autorità doganale ritiene che un’infrazione sia di rilievo trascurabile rispetto al numero o all’ampiezza delle operazioni doganali correlate e non ha dubbi circa la buona fede del richiedente (articolo 24 par. 2, Regolamento di Esecuzione Reg. UE 2015/2447).

La circolare n. 9/D/2024 non interviene ulteriormente sulla qualificazione di quando un’infrazione sia di rilievo trascurabile a differenza della precedente circolare n. 36/D/2007, che perseguendo la ratio data dal principio di proporzionalità e ponderando di conseguenza gli interessi in gioco, stabiliva che l’accertamento si intendeva comunque soddisfatto quando “l’infrazione riscontrata sia di rilievo trascurabile rispetto al numero e al volume delle operazioni doganali e non pregiudichi la buona fede del richiedente.” Un rinvio veniva poi operato al punto 1.2.2. degli “Orientamenti” comunitari di cui al Documento TAXUD/1450/2006, che forniva indicazioni di riferimento per valutare l’entità dell’infrazione commessa e la buona fede del richiedente.

In un’ottica più recente, il documento TAXUD/ B2/047/2011 – Rev. 6, ai punti 2.I.1 – 2.I.2 fornisce un riferimento, per valutare l’entità dell’infrazione commessa e la buona fede del richiedente, che può ancora oggi essere considerato attuale; a tal proposito rileva:

• che ciascun caso è diverso e deve essere trattato separatamente sulla base dell’osservanza degli obblighi in passato, della natura delle attività e delle dimensioni dell’operatore economico interessato;
• che in caso di infrazioni considerate minori l’operatore deve essere in grado di fornire prove delle misure che intende adottare per ridurre il numero di errori che si verificano nel corso delle sue operazioni doganali;
• che la frode non deve essere intenzionale;
• che le infrazioni vanno sì considerate su base cumulativa, ma in relazione al volume totale di operazioni;
• se l’infrazione era un’azione isolata o sporadica di una singola persona all’interno dell’organizzazione dell’impresa;
• il contesto dell’infrazione;
• se i sistemi di controllo interno del richiedente sono in atto e se le infrazioni sono state rilevate dal richiedente stesso a seguito di controlli interni propri e immediatamente notificate alle autorità doganali;
• quali misure sono state prontamente adottate per rimediare a tali azioni o prevenirle in futuro;
• la natura dell’infrazione: tipo e entità dell’infrazione (es. incidenza sull’importo dei dazi doganali da versare – numero e volume – classificazione non corretta tra merci che presentano la stessa aliquota di dazio e nessuna differenza in ordine alle altre misure applicabili, quali ad esempio, divieti e restrizioni).

Una delle principali tematiche su cui si sofferma la Circolare 9/D/2024 è il carattere ostativo dei reati che possono precludere l’ottenimento o la conservazione dell’autorizzazione in commento. Dopo aver definito in maniera più circoscritta la categoria dei “reati gravi”, limitandoli (sulla base delle indicazioni fornite dall’Avvocatura dello Stato interpellata dall’Agenzia) a quelli elencati nell’Allegato A) alla circolare, questa ribadisce che le infrazioni e i reati gravi rilevano solo se sono commessi dalle persone citate in precedenza e se si pongono in relazione con l’attività economica del richiedente o con altre attività economiche nell’ambito delle quali rivestono uno dei ruoli considerati dalla normativa in esame.

Nell’allegato sono indicati come gravi i reati:

• di natura tributaria, finanziaria, fallimentare, contro la Pubblica amministrazione o commessi con finalità di terrorismo (anche internazionale) e di eversione dell’ordine costituzionale;
• previsti dal Codice civile in materia societaria;
• previsti dal libro secondo del Codice penale (delitti contro la pubblica amministrazione) o da altre leggi penali per i quali sia prevista la pena, nel massimo edittale, uguale o superiore ad anni 5 di reclusione.

La novità di maggiore rilievo relativamente alla tematica della conformità soggettiva ai fini dell’ottenimento dell’autorizzazione, su cui è intervenuta anche l’Avvocatura dello Stato, interpellata dell’Agenzia delle Dogane, è data dall’inserimento nell’Allegato A della circolare n. 9/D/2024 di alcune determinate ipotesi in cui, nonostante la presenza di una sentenza di condanna divenuta irrevocabile si possa, comunque, ritenere soddisfatto il requisito della conformità dell’articolo 39, lett. a), CDU; le fattispecie riguardano:

• la riabilitazione;
• l’amnistia propria (che interviene prima della sentenza penale di condanna);
• la prescrizione del reato;
• l’oblazione;
• il patteggiamento
• l’abolitio criminis;
• la morte del reo.

La circolare n. 9/D/2024 specifica che l’elenco non è definitivo ed esaustivo, ma può essere integrato in base all’evoluzione normativa e alle interpretazioni estensive o restrittive legate ai casi concreti (modalità, condotta dei soggetti…).

L’esistenza di procedimenti in corso e/o condanne viene accertato attraverso: il certificato generale del casellario giudiziario, il certificato dei carichi pendenti, le dichiarazioni sostitutive di certificazioni, la comunicazione antimafia).

In caso di procedimento penale pendente, la circolare 9/D/2024 ricorda che il termine a disposizione dell’Ufficio per adottare la decisione è prorogato del tempo necessario per concludere tale procedimento (articolo 28 par. 2, Regolamento Delegato Reg. UE 2015/2446) senza, quindi, definire un termine specifico.

L’ Agenzia delle Dogane e dei Monopoli con il documento in esame, oltre a dare nuova visibilità all’autorizzazione AEO, chiarisce alcuni aspetti del procedimento per il suo rilascio o riesame, qualifica quelli ritenuti trascurabili ai fini dell’affidabilità degli operatori, ribadendo l’importanza di un’applicazione nazionale uniforme della normativa da parte degli Uffici territoriali in modo che gli operatori siano posti tutti nelle stesse condizioni.