La mancata autotutela è abuso del diritto
di Fabrizio Dominici
L’Agenzia delle Entrate, direzione centrale affari legali, ha inviato ai propri uffici periferici la Direttiva n. 48/2012, con la quale ha rammentato ai funzionari delle sedi delegate, che il tempestivo intervento finalizzato alla rimozione dell’atto illegittimo mediante lo strumento dell’autotutela, consente di limitare i costi connessi con la gestione del contenzioso, riduce il rischio di soccombenza e condanna alle spese di lite dell’ufficio ed evita la responsabilità indiretta del funzionario titolare del procedimento.
Invero, già con la Nota del 20.2.2012, protocollo n. 2012/21516, il Direttore dell’Agenzia aveva evidenziato le criticità emerse dalla relazione svolta dal primo Presidente della Corte di Cassazione in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2012, relativamente ai giudizi pendenti innanzi alla Suprema Corte in cui è parte l’Amministrazione finanziaria, evidenziando la necessità di esaminare con maggior attenzione e diligenza la sostenibilità della pretesa erariale, sia in sede di formulazione della richiesta di ricorso per cassazione, sia in sede di valutazione dell’opportunità di proseguire i giudizi già instaurati. L’amministrazione centrale ha così inteso sollecitare e velocizzare i procedimenti di annullamento degli atti illegittimi rammentando agli uffici periferici, che detto strumento, non è una facoltà residuale del funzionario amministrativo, ma un dovere della pubblica amministrazione, dovere a cui sono ricollegate precise responsabilità del funzionario a cui è attribuito il procedimento ed un metodo con cui attuare la tanto invocata tax compliance. Secondo la giurisprudenza della Cassazione (SS.UU., 22.7.1999, n. 500), tale potere è intrinsecamente discrezionale e ad esso si contrappone la posizione del contribuente portatore dell’interesse legittimo riflesso, come dire che illegittimità dell’atto, non comporta, ex sé, un’automatica responsabilità del funzionario, ma bensì la possibile responsabilità dell’ente, che non si è conformato alle regole di imparzialità, di correttezza e di buona amministrazione, alle quali l’esercizio della funzione amministrativa deve ispirarsi. Al fine di individuare la responsabilità dell’ente, occorre quindi effettuare una ricognizione dei doveri di diligenza e correttezza utilizzati dal funzionario ex ante, al fine di comprendere se sia stata correttamente utilizzata la prescritta diligenza e la necessaria prudenza. Una volta chiarito che dalla mancata attivazione del necessario procedimento di autotutela sia derivato un danno, si avrà l’insorgenza della responsabilità extracontrattuale prevista dall’art. 2043 del Codice civile. La giurisprudenza ha infatti ormai chiarito che il giudice naturale deputato a decidere sulla risarcibilità del danno cagionato al contribuente, è quello civile e che la domanda risarcitoria può essere promossa sia nei confronti degli uffici finanziari che nei confronti dell’agente della riscossione, ogniqualvolta in cui l’omissione o il ritardato ritiro dell’atto illegittimo, sia conseguente a colpa dello stesso (Cassazione 3.3.2011, n. 5120). Sull’imputazione delle responsabilità, (ufficio finanziario o agente della riscossione), ricordiamo che l’attività della pubblica amministrazione deve essere ispirata ai principi di diligenza e buona fede, principi che obbligano i rispettivi funzionari preposti ad informare gli altri uffici concorrenti circa l’evoluzione degli eventi successivi e modificativi del diritto di credito erariale azionato che possa incidere sulla legittimità della procedura intrapresa, sicché il dovere di agire in buona fede è rinvenibile sia nei rapporti tra uffici, che tra uffici e contribuente, e la via di attuazione concreta di tali doveri di diligenza e buona fede non può che passare dal potere dovere di autotutela. Come chiarito dalla Sentenza 12.1.2011, n. 21 della Commissione tributaria regionale del Lazio, l’amministrazione finanziaria può essere infatti condannata al risarcimento del danno, anche quando:
- abbia emesso un atto che ha poi riconosciuto illegittimo, annullandolo in via di autotutela, se l’annullamento è intervenuto tardivamente, oppure
- vi sia stata un’ingiustificata resistenza in giudizio, a fronte della consapevolezza dell’infondatezza della pretesa tributaria.
Su tutte segnaliamo la Sentenza della Commissione tributaria regionale della Puglia, n. 3 del 2012, che ha accolto parzialmente le doglianze del ricorrente e ha evidenziato che l’amministrazione finanziaria, a fronte dell’istanza del contribuente, non può rimanere indifferente e tergiversare, in ragione di una supposta potestà discrezionale del potere di autotutela, poiché tale condotta configura un “abuso di diritto”, principio, che ben può essere ritenuto suscettibile di applicazione nei confronti della pubblica amministrazione allorché essa stessa utilizzi impropriamente un istituto giuridico per finalità contrarie al preminente interesse pubblico di cui è portatrice.
