Si allarga il perimetro per l’impugnazione del ruolo
di Gianfranco AnticoAi sensi dell’articolo 10, comma 1, lett. b), D.P.R. 602/1973, il ruolo è l’elenco nominativo dei debitori e delle somme da essi dovute, formato direttamente dall’Ufficio impositore/creditore, al fine di procedere alla riscossione spontanea o coattiva del debito. Nel primo caso, si tratta, ad esempio, del pagamento di imposte relative ai redditi soggetti a tassazione separata, ovvero di somme iscritte a ruolo e suddivise in più rate su richiesta del debitore; nel secondo caso, la riscossione rappresenta la naturale conseguenza ad un inadempimento del contribuente.
Se l’articolo 11, comma 1, D.P.R. 602/1973, dispone che nei ruoli sono iscritte le imposte, le sanzioni e gli interessi, il successivo articolo 12, comma 3, D.P.R. 602/1973, indica agli Uffici che, negli stessi, devono essere comunque indicati:
- il codice fiscale del contribuente;
- la specie del ruolo (ordinario o straordinario);
- la data in cui il ruolo diviene esecutivo;
- il riferimento all’eventuale precedente atto di accertamento, ovvero, in mancanza, la motivazione anche sintetica della pretesa.
Qualora il debitore non esegua il versamento delle somme elencate nella cartella di pagamento, l’Agente della riscossione è legittimato una procedura di esecuzione forzata speciale, sulla scorta proprio del ruolo, atto avente forza di titolo esecutivo.
L’estratto di ruolo, invece, non è specificamente previsto da nessuna disposizione di legge, e viene formato e consegnato soltanto su richiesta del debitore. Trattasi di un mero “elaborato informatico formato dall’esattore…sostanzialmente contenente gli… elementi della cartella…” (così si è espresso il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 4209/IV/2014), e quindi anche gli “elementi” del ruolo afferente quella cartella.
Il D.Lgs. 546/1992, all’articolo 19, comma 1, lett. d), elenca tra gli atti impugnabili il ruolo e la cartella di pagamento, mentre il secondo capoverso dell’articolo 21, comma 1, del medesimo D.Lgs. 546/1992, dispone espressamente che “la notificazione della cartella di pagamento vale anche come notificazione del ruolo”.
Ricordiamo che, con la sentenza n. 19704/2015, gli Ermellini – a SS.UU. – hanno stabilito che il ruolo e/o la cartella sono immediatamente impugnabili, anche in mancanza di rituale notificazione, e che non vi è d’ostacolo l’ultima parte del comma 3, dell’articolo 19, D.Lgs. 546/1992, secondo il quale «la mancata notificazione di atti autonomamente impugnabili, adottati precedentemente all’atto notificato, ne consente l’impugnazione unitamente a quest’ultimo».
In questo contesto, l’articolo 3-bis, D.L. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla L. 215/2021, provando a chiudere una querelle che si allargava a macchia d’olio, ha novellato l’articolo 12, D.P.R. 602/1973, titolato “Formazione e contenuto dei ruoli”, inserendovi il comma 4-bis che, dopo la previsione che «L’estratto di ruolo non è impugnabile» in via diretta, chiarisce che il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici.
Successivamente, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con la sentenza n. 26283/2022, hanno affermato che tale norma restrittiva si applica anche ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata.
Da ultimo, l’articolo 12, D.Lgs. 110/2024 – che ha disposto significativi interventi in materia di riordino della riscossione – ha apportato alcune modifiche all’articolo 12, comma 4-bis, D.P.R. 602/1973, ampliando le ipotesi di impugnazione, al fine di conformare la disciplina de qua alle indicazioni fornite dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 190/2023, che aveva invitato il Legislatore ad allagare il perimetro di impugnazione diretta del ruolo, senza dover attendere il successivo atto della riscossione forzata.
Pertanto, fermo restando la non impugnabilità dell’estratto di ruolo, il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio, oltre che a) per l’effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici e b) per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici, anche:
c) per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione;
d) nell’ambito delle procedure previste dal codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza di cui al D.Lgs. 14/2019;
e) in relazione ad operazioni di finanziamento da parte di soggetti autorizzati;
f) nell’ambito della cessione dell’azienda, tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 14, D.Lgs. 472/1997, norma che disciplina la responsabilità solidale del cessionario per il pagamento dei debiti tributari del cedente.
